lunes, 13 de diciembre de 2010

MAESTRIA: FORMACION DOCENTE EN EL AMBITO REGIONAL

Presenta José Rubén Velázquez Vargas

ENSEÑANTES EN EUROPA

AUTOR: GHILARDI, FRANCO (1993)

CONCLUSIONES

ENSEÑANTES DE EUROPA

Nos habla de la relación de formación, reclutamiento profesional, condición profesional que se enfrentan a problemas con varios rasgos similares considerando en primer lugar las presiones políticas sociales y en segundo lugar una crisis difundida de identidad.

Por ello el progreso aumentado de la edad promedio de los enseñantes, y que es un elemento que permite conocer mejor las modificaciones estructurales y se puede utilizar dos sentidos:

a) elaboración de iniciativas, así como las expectativas, el curriculum profesional de los docentes.

b) Una correcta plantación de las operaciones de formación inicial.

Por ello se ha considerado los niveles de salarios y condiciones de trabajo en nos dan a conocer la comparación del salario percibido por los enseñantes de los diferentes países.

Así como se hace una comparación de los países involucrados tomando en cuenta los siguientes aspectos de cada país:

SESION II, 9 DE MARZO DE 2010, ASESOR: MTRO. JUSTINO PEREZ SEGURA

PAIS

CARACTERISTICAS FORMACION DOCENTE

FORMACION INICIAL

ESTRUCTURA DE LA CARRERA

HORARIO DE TRABAJO

TENDENCIAS GENERALES

La profesión docente enfrenta conflictos de tipo político, social sobre la que pesa una gran responsabilidad de este tipo. no es congruente la creciente demanda de la población con el proceso de formación docente. las cuestiones de tipo político determinan las características de la educación en esta parte del mundo. La edad promedio de los docentes permite reconocer y actuar sobre algunas características de la formación de los mismos, como plan de estudios, edad de los escolares, características de las escuelas y sobre todo, las reformas en materia educativa.

NIVELES SALARIALES Y CONDICIONES DE TRABAJO

La retribución del salario obedece a múltiples criterios: cuestiones sindicales, antigüedad en el servicio, etc. la edad demuestra el nivel de salario para los docentes: en este sentido, Italia evidencia un salario muy por debajo de los demás países europeos.

Dentro de la formación docente, el profesor debe estar capacitado para desempeñar actividades extraescolares. el docente debe participar en cursos de actualización, reuniones o encuentros que no sean docentes pero que estén ligados a esta profesión.

180 a 200 días por año. Aunque varia en otros niveles 235 a 250 horas anuales. 16.5 a 18 horas semanales en el nivel primaria. Primaria: 22 horas actividades de enseñanza, preparación de material o actividades administrativas. 11.5 hrs. secundaria actividades de enseñanza 19.5, preparación de matemáticas didácticas. 8 hrs.

LAS REALIDADES NACIONALES:

BELGICA

Se desarrolla a través de escuelas normales para primaria y secundaria, maternal y elemental cursos básicos. En Escuela Superior se exige una preparación de universidades,

Los docentes son funcionarios estatales. En el ámbito privado, la labor docente no es reconocida en la misma magnitud. El docente debe demostrar su capacidad durante uno o dos años. La antigüedad de 10 años, sirve a los docentes para ascender a directores.

En secundaria y primaria no deben superar las 26 horas semanales. las horas de clases suelen ser de 50 minutos, con 5 días laborables a la semana. el calendario prevé un mínimo de 186 días de enseñanza y 80 días de vacaciones.

DINAMARCA

La formación docente se da en institutos superiores no universitarios con cursos que duran 3 años con 28 semanas de práctica, en maternal y básico.

En el nivel primario deben ser comúnmente funcionarios de estado regidos bajo un contrato colectivo de trabajo. En secundaria es muy parecida la formación con la de los docentes de primaria.

200 días de actividades, divido en 5 días por semana con 12 semanas de vacaciones tomando en cuenta 120 horas de trabajo incluyendo clases, elaboración de material, educación física, etc. Dinamarca es uno de los países que otorga un mayor reconocimiento en cuanto al salario de los docentes.

FRANCIA

Formación inicial: el nivel maternal de 4 a 6 años junto con la escuela elemental de 6 a 12 años. Estudios universitarios, diplomas, estudios pedagógicos, didácticos, con una labor práctica a la par de la teoría. Cursos bienales, centros de formación en universidades. Liceos profesionales con diplomas y cursos de admisión a un curso de un año más otro cursos para obtener una categoría de docente, previo un examen de admisión al trabajo docente. la certificación suele ser muy estricta en este sentido. Para el nivel medio superior el docente debe tener 4 años de estudio universitario.

Los maestros son funcionarios estatales a excepción de los maestros y docentes pg. Para ingresar se debe trabajar un año completo como practica en las instituciones escolares. los salarios están en comparación directa con la edad del docente. A mayor edad mayor salario. y viceversa.

27 horas a la semana, en el nivel elemental, enseñanza con calificación pagados 21 horas. Docentes de 18 a 20 horas. Y de 21 a 26 horas cuando se trata de enseñanza practica. Agrega 15 horas. Duración de la clase en secundaria: 60 min por clase y por 5 días durante una semana. días de descanso: miércoles y domingo. Nivel superior: 6 días semanales. Calendario escolar contempla 35 semanas, 17 semanas de vacaciones.

ALEMANIA FEDERAL

En primaria y secundaria los enseñantes reciben una formación universitaria y en función de las características de la escuela formadora de docentes. En educación elemental. Son 6 a 8 semestres y de tipo teórico practico con especialización en 2 materias y aparte estudio de la pedagogía y didáctica. Tienen que presentar un examen y una vez aprobándolo ingresan a un periodo de práctica. Posteriormente es necesario otro examen basado en un proyecto. Enseguida el maestro puede ser contratado a prueba el cual puede tardar hasta 5 años.

Son considerados funcionarios públicos. Evaluados periódicamente por un supervisor hasta los 55 años. Se les examina no solo el trabajo al interior del aula, sino todas aquellas actividades que son realizadas fuera de y-o extraescolares.

28 semanas, en primaria. En secundaria 27 semanas de 45 minutos por clase. Después de los 50 años, los docentes adquieren un derecho para reducir la carga horaria. el calendario escolar es de 200 a 230 días con 60 días de vacaciones con 5 días laborables por semana.

GRECIA

La formación de docentes se realiza en institutos superiores, con dos años de duración, bajo un programa dividido en psicología, teorías de la educación, metodología, lengua y matemáticas y la realización de sesiones de práctica. En secundaria se requiere un mínimo de licenciatura, por lo que se deben inscribir y esperar a que los contacten de acuerdo a las vacantes en el sistema.

Son considerados funcionarios estatales, dependiendo del ministerio de educación. Con un periodo de prueba de dos años. en secundaria se les emplea por tiempo parcial.

En primaria y secundaria cumplen 21 semanas con 45 minutos por clase. 25 a 30 horas por semana. de los 6 a 12 años de servicio el horario se reduce a 19 horas y posteriormente después de 12 en adelante se reduce a 18 horas por semana. El calendario prevé 175 días por año. 5 días laborables.

INGLATERRA Y GALES

La formación es universitaria, con un curso de 3 a 4 años, en el instituto bachelor, o de otros institutos superiores. Los estudios se dividen en 3 sectores: estudios específicos del ámbito disciplinario. 2. estudios sobre problemas de educación y 3. Las actividades de prácticas desarrolladas bajo la supervisión de un tutor. Asistencia a un curso anual para los que hayan terminado la universidad, centrado en la organización de los planes de estudio, metodología, etc. después de 2 años de pruebe recibe un certificado del ministerio de educación.

No tienen categoría de funcionarios públicos y deben de cumplir un periodo de prueba de 1 a 2 años. La calidad del docente se evaluación sobre la cantidad de los alumnos que asisten a la escuela. cada escuela recibe apoyo con base en la preparación del docente

Primaria: se establece hasta los 8 años con un mínimo de 3 horas de clase. Y después de 8 años por lo menos 4 horas de clase. En secundaria se divide en periodos de enseñanza de 35 minutos y se dedican de 30 a 35 de estos periodos por semanas. en conjunto, la enseñanza no supera las 32 y media horas por semana. El calendario escolar anual se divide en 190 días de clase y 65 días de vacaciones. La semana laboral es de 5 días.

IRLANDA

De los 6 a los 12 años cursan la primaria y de los 12 a los 18 la secundaria. Para los maestros deben de estudiar un curso universitario de 4 años para poder trabajar en secundaria.

Todas las escuelas son privadas en un 90% primaria y 70% secundaria. Para ejercer la labor docente se necesita de un año a cinco años de prueba en el nivel primaria. Y secundaria de 1 a 2 años de prueba. el salario y los ascensos dependen de la antigüedad del servicio.

25 horas a la semana en primaria, y 22 horas en secundaria. Su calendario escolar marca 184 días en primaria y 180 en secundaria divididos en 5 días semanales. Sus vacaciones son de 56 días en la primaria, y 60 días en secundaria.

LUXEMBURGO

Preprimaria y primaria se forman en el seis 3 años. El programa tiene carácter psicopedagogo y comprende una especialización. Secundaria: un diploma de graduación en “enseñanza” y cumplir con unas estrategias pedagógicas dividido en 3: teoría de psicología, pedagogía y metodología. Debe obtener práctica a partir del quinto trimestre que comprende 5 horas semanales.

Obtiene la categoría de funcionarios estatales y dependen de autoridades municipales en el nivel primario, y deben de estar dos años a prueba. en secundaria dependen del ministerio de educación. la progresión salarial depende de la antigüedad en el servicio y tienen ajustes bianuales,

Preprimaria y primaria 24 horas semanales con clases y 3 horas o más de supervisión. En secundaria 21 horas a la semana y 2 horas más para profesionalización. Las clases en secundaria 50 minutos. Después de los 40 años disminuye cada 5 años 1 hora de trabajo. el calendario escolar es de 215 días. la semana es de 5 días de trabajo.

HOLANDA

Sigue la misma tendencia actual que en México, a diferencia de las fechas. en 1985 se integro plenamente la preprimaria con la primaria, es decir los niños con edades entre 4 y 12 años sigue un único modelo. la formación docente dura 4 años y casi un año dura la práctica. Aunque el plan de estudios suele ser flexible, al final, todos deben ser capaces de enseñar todas las materias previstas en el plan.

La propiedad privad administra en 70% la estructura de la carrera y el gobierno controla el 30% restante.

el horario de enseñanza es de 22 a 25 horas semanales con una hora clase de 60 minutos. el calendario escolar establece 195 días de clases y 12 semanas de vacaciones. la semana laboral tiene 5 días.

ESPAÑA

Estudios universitarios de carácter metodológico y didáctico. el plan de estudios se dividían en 5 grupos: de especialización, filosofía, ciencias del hombre, ciencias educativas . Especial y educación. Preescolar. Los aspirantes con otros estudios universitarios deberían tener una nivelación pedagógica en ciencias de la educación.

La enseñanza de la escuela pública eran los maestros de la categoría estatal, las relac iones de trabajo con los docentes y su desempeño en el sector privado entre 31 y 32 % del total del nivel primaria y secundaria. y más de 35% en el nivel preparatoria. Los progresos en la carrera y en los incrementos de la especialización están fundados en el criterio de la antigüedad del servicio. Reconocimiento por ciclo de 3 años.

Estos son algunas de los beneficios que tienen los piases de Europa, si esto fuera igual que México se tuviera avances significativos muy alentadores.

La relación de la planeación didáctica con el docente

Es este apartado considera la relación que tiene la planeación didáctica como el quehacer docente en constante replanteamiento, en el que juegan aspectos relevantes para poner en marcha el proceso enseñanza – aprendizaje, en el cual se hace una comparación de la didáctica tradicional, la tecnología educativa y la didáctica critica que a continuación se describen.

INSTRUMENTACION DIDACTICA CONCEPTOS GENERALES

INSTRUMENTACION DIDACTICA

EN LA PERSPECTIVA DE LA DIDACTICA.

INSTRUMENTACION DIDACTICA

EN LA PERSPECTIVA DE LA TECNOLOGIA EDUCATIVA

* Considera que la concepción de aprendizaje condiciona la instrumentación didáctica.

* La practica docente no se agota en los limites del aula,

* Considera que la planeación didáctica toma en cuenta la organización de factores que intervienen en el proceso de enseñanza – aprendizaje.

*Menciona que la instrumentación didáctica es un quehacer docente en constante replanteamiento.

* La actividad docente tiene determinantes instituciones y sociales.

* Esta muy apegada a las consideraciones sobre la didáctica tradicional,

* Así como hace mención que la didáctica tradicional no es un modelo puro.

* Este modelo educativo distorsiona la formación del alumno.

* Considera que la escuela tradicional forja modelos intelectuales y morales.

* El profesor es el mediador entre el alumno y el conocimiento.

* Se maneja una noción de la enseñanza más que objetivo de aprendizaje.

* La exposición del procedimiento por excelencia de la Didáctica Tradicional.

* El verbalismo oculta la verdad en el flujo de la palabra.

* Los recursos didácticos se seleccionan y se aplican sin criterios teóricos y técnicos.

* En la práctica evaluativa comparte imprecisiones, vicios y abusos.

Considera la evaluación solo cumple un papel de auxiliar de la tarea administrativa,

* Y la evaluación ha caído frecuentemente en la burocratización.

* Se dice que la didáctica critica es una instancia de reflexión, así como es una propuesta que se construye con carácter urgente dos aspectos como son:

a) Considerar de su competencia el análisis de los fines de la educación.

b) Dejar de considerar que su tarea central es la guía, orientación, dirección o instrumentación del proceso de aprendizaje, en el que solo se involucra el docente y el alumno.

* En esta perspectiva el docente necesita replantear su práctica.

* Considera que la didáctica alternativa rebasa los planteamientos puramente técnicos en cambio la didáctica critica concibe los cambios como respuestas estructurales.

*Según Azucena Rodríguez considera que el aprendizaje no es un estado del sujeto, sino un proceso en construcción.

* El acto de aprender sujeto y objeto interaccionan y se modifican así como el aprendizaje es un proceso inacabado.

* Para los autores Ausubel y Bruner coinciden que es necesario los usos de los objetivos en la tarea didáctica, para Bruner considera que es necesario establecer objetivos para la enseñanza.

*Se considera que los objetivos terminales de un curso son en sí, lineamientos de acreditación, así como explican la intencionalidad de acto educativo.

* Dada la importancia del contenido, el profesor y el alumno deben de participar en su determinación.

* Se considera que los contenidos son la columna vertebral de planes y programas de estudio así como el contenido educativo comporta toda la problemática pedagógica.

* La tarea de la evaluación trasciende la asignación de calificaciones, así como las prácticas evaluativas arrasan vicios y deformaciones.

* Se dice que la evaluación puede orientar, vigilar y mejorar la practica pedagógica.

*Dentro de la tecnología educativa se dice que el fenómeno de la expansión es económica y tecnológica.

* Considera que la tecnología educativa pregona tres nociones básicas que son: progreso, eficiencia y eficacia.

* Según este apartado la corriente se centra la propuesta en el cómo de la enseñanza.

* Se dice que el discurso de la tecnología educativa carece de una reflexión teórica.

* En este modelo educativo el poder del profesor solo cambia de naturaleza.

* Según la lectura el aprendizaje consiste en la modificación de la conducta que se opera en el sujeto.

Considera que los objetivos son de descripción clara y precisa y univoca de conductas.

*Para Federico Stokton la acción educativa parte esencialmente de la definición de los propósitos que se pretende alcanzar at raves de ella.

* Para la autora Magger señala normas precisas para redactar objetivos.

* Benjamín Boom con su obra Taxonomía de los objetivos de la educación influye poderosamente en la programación didáctica.

* En esta concepción los contenidos se traduce en conducta.

* En la tecnología educativa el contenido ocupa un lugar secundario.

* La tecnología educativa vía su vínculo con el conductismo ha distorsionado al contenido.

* Justa Ezpeleta mencionaba que la escuela del siglo XVII se proponía imprimir contenidos en la mente de los educandos en cambio Skiner cambia el acento y habla de imprimir conductas en los alumnos.

* Además los contenidos se conciben como escépticos, neutrales y científicos a priori.

*Considera que la función del profesor es el control de estímulos, conductas y reforzamiento..

* Se privilegia el carácter permanente y generalizable de la instrumentación de la didáctica.

*Se dice que al salón de clases como autentico laboratorio donde se experimentan técnicas, recursos y experiencias de aprendizaje.

Trabajo de la conferencia de la doctora Laura Fraude Rubio, doctora en Psicología Educativa.

Nos habla sobre las metas cognitivas o curriculares en el cual nos dice que el saber - hacer ya que de acuerdo el saber es una cosa y el hacer es otra pero que al mismo tiempo van juntos para poder lograr lo que se quiere. Además considera que con el trabajo por competencias el enfoque es conductismo – conductual.

Dice que las competencias son un proceso continuo en donde el alumno llevara a cabo de acuerdo al contexto en el que se encuentre considerando características de desempeño contextuales diferenciados y que hace a que se resuelvan problemas de la vida.

Considera que cada desempeño desarrollo un desempeño y dentro de ello hay conocimientos, habilidades, destrezas y que viene a dar la actitud.

Se considera que cada desempeño se evalúa todo el balance que ha tenido el alumno y que el tipo de evaluación puede ser formativa que da como resultado del balance del proceso y sumativa es el resultado que obtuvo por haber realizado las actividades.

Por ello la evaluación por desempeño es integrado:

a) Sicomotriz.

b) Cognitivo

c) Afectivo.

Y dentro de los instrumentos para evaluar es:

- Recabar información.

- Aplicar en la vida

- Juntar trabajos que hace con una competencia.

- Inventarios de conductas si los hace o no los hace y como los aplica o que le falto para aplicarlo.

- Considera registro anecdotario.

Así como como para poder evaluar considera rúbricas y cada rubrica tiene un valor para asi sacar un resultado que se aplica como calificación o promedio y que a través de cierto se aplica un examen real como lo es el ENLACE para saber lo que aprendió.

Considera los siguientes desempeños:

DIRECTO. Que deja evidencias y que pueden ser rotafolios, trabajos en carpetas que ha elaborado el alumno, ensayo.

INDIRECTO. Son evidencias que no se ven, pero que se puede comprobar como son escuetas, entrevistas.

PRESENTA: JOSE RUBEN VELAZQUEZ VARGAS

LA POLITICA EDUCATIVA EN MEXICO

Conviene iniciar el tema de la política educativa con una reflexión acerca del papel del gobierno en la educación: la educación ha sido tradicionalmente uno de los factores que posibilitan una mayor igualdad de oportunidades entre los individuos y un mayor bienestar para las sociedades. Ambos aspectos se reflejan en mejores posibilidades de desarrollo en la economía y en la comunidad política. No es una casualidad que los gobiernos en el mundo moderno se hayan planteado la puesta

en marcha de sistemas educativos propios y se hayan atribuido, como una de sus principales responsabilidades, la función educativa. Es necesario además reconocer el carácter de bien público que tiene la educación, cuando menos en sus primeros niveles. Esto tiene que llevar a aceptar que cuando el desarrollo económico y social está en proceso, es virtualmente imposible que la población de un país, por sí sola, se provea de educación elemental. El significado de lo anterior es fundamental: si existen capas de la población que se quedan sin educación, a la larga pierde todo el sistema social.

Por otra parte, no es posible encontrar ningún caso -entre los países que han alcanzado grados significativos de desarrollo- en el cual la provisión pública de bienes educativos no haya jugado un papel central, al menos en lo que se refiere a la construcción de un sistema educativo. De hecho, la provisión pública de servicios educativos ha sido el resultado del reconocimiento de una responsabilidad del gobierno, ya que no era posible esperar a que los agentes privados los generaran por sí mismos. Es entonces pertinente recordar la dimensión pública que llega a representar la educación cuando se trata de analizar el caso de las políticas educativas en México.

La política educativa no es sólo el resultado de la decisión de política pública por producir un servicio educativo específico. Involucra, a lo largo del tiempo, un proceso burocrático y social. Su estudio comporta, como el de cualquier política pública, una doble perspectiva. La primera es la de analizar "las fallas" o "errores" de dicha política; diagnosticar los problemas, y posteriormente recomendar soluciones. Una segunda perspectiva de la política educativa trataría de separar los elementos que llevaron a concebir una política en determinada dirección, y del complejo proceso que pretendió instrumentar dicha política mismo que con el paso del tiempo se vio alterado por factores ajenos al diseño de la política. Recordando el concepto de función producción utilizado en el capítulo anterior, puede decirse que la segunda perspectiva de la política pública considera que, entre la función que definieron los tomadores de decisiones (planeadores), los insumos y el producto real, no media -para fines prácticos- una relación inmediata o automática.

La segunda perspectiva es particularmente conveniente para el caso de la política educativa en México. Si se acepta que el sistema educativo Mexicano (SEM) que hoy existe -incluidos burocracia y gremio- es fundamentalmente el producto de dicha política, habrá que remontarse a los años en que se reconstruyeron las bases del desarrollo económico y social del país -tras la etapa

armada de la Revolución- para rastrear el origen de aquella política, cuya premisa era construir un Sistema Nacional de Educación (SNE). Un sistema nacional era entonces una necesidad cuyas características prácticas no podían ser del todo previstas en el tiempo: la educación fue vista por los gobiernos posrevolucionarios no solamente como un bien público necesario sino como una de las condiciones de la integración nacional, imprescindible para la reconstrucción del país. Sólo a partir de una consideración semejante podrán abordarse los diferentes elementos de la política educativa (el SNE, su planeación y programas tradicionales, su financiamiento, su estructura, su burocracia y su cuerpo docente).

El origen de la política educativa de los últimos 50 años se remite pues, a un Estado naciente cuya tentativa gubernamental de unificar y reconstruir al país, lo llevó a iniciar la construcción de un sistema nacional de educación. Este particular sistema administrativo y docente tuvo características -en el sentido político pero también en el sentido del diseño y la instrumentación de las políticas- que han sido determinantes no sólo para los resultados de la política sino también para las posibilidades concretas de un posible proyecto educativo nacional. Ahora bien, si los antecedentes de la política educativa se encontraban en la necesidad de fincar la unidad nacional mediante la superación del aislamiento de regiones y grupos sociales para conformar una comunidad lingüística y cultural, hay que señalar que estos imperativos se convirtieron en la norma del proyecto educativo, con lo que se derivaron dos consecuencias ya sugeridas: la primera es que cualquier otro objetivo de política -como podrían ser los aspectos cualitativos de la educación- fue supeditado al logro de la expansión del servicio; la segunda es que dicha expansión, expresada en una política de alcances nacionales, articuló los intereses de los grupos docentes y de los grupos administrativos y técnicos de la burocracia en una estructura crecientemente centralizada y compleja, entre otras

razones por la politización de sus relaciones.

En este capítulo se quiere indagar en los antecedentes y en los productos de la política educativa mexicana: cómo se ha concebido desde su origen posrevolucionario y qué planes y programas se han ido poniendo en marcha para enfrentar la cuestión educativa. Además se busca comprender mejor la naturaleza del problema de la agencia pública encargada de la educación desde las características de su burocracia y de la participación del magisterio. Algunas consideraciones sobre la tendencia de la burocracia a minimizar los efecto adversos que le puedan representar cambios en el financiamiento educativo, serán útiles en esta sección. Ello permitirá advertir la influencia directa que tiene la racionalidad burocrática en las posibilidades de la eficiencia.

Si como se ha apuntado, la cuestión sobre la política educativa no empieza ni termina en los planes y programas de su agencia pública será necesario revisar, en una primera aproximación de la política educativa -sus orígenes- los antecedentes que la educación tiene en el proyecto de la Constitución de 1917: el objetivo constitucional de un servicio educativo que descansara en los estados y municipios y que no pudo sostenerse dada la prioridad del Estado de erigir un sistema nacional para que, paradójicamente, se cumpliera el propio precepto constitucional de una educación gratuita y universal.

En una segunda aproximación a la política educativa, se parte de que el contenido del Artículo 3° Constitucional ha servido de argumento para que durante sucesivas administraciones pudieran sustentarse -fundamentalmente en el discurso- los diversos planes y programas que se concibieron en torno de dicha política. Si bien fue lógico y conveniente que las políticas de la educación buscaran la realización de los objetivos constitucionales, lo cierto es que la expansión del servicio, como eje de la política, predominó sobre otros "blancos" posibles (como podría ser la relevancia de los contenidos educativos para el medio rural y urbano). Es por ello que no se pudo dar suficiente direccionalidad (coherencia entre los diferentes objetivos de política para incidir en un objetivo estratégico mayor) y continuidad (búsqueda de articulación de las políticas en el tiempo) a las políticas que pudieran haber imprimido cambios cualitativos a la educación. De hecho, pasaron varias administraciones para que se plantearan –al nivel del discurso de planes y programas- otro tipo de objetivos, como la calidad.

Finalmente se planteará el problema de la agencia que ha diseñado e instrumentado la política educativa desde una perspectiva que considere su estructura y funcionamiento como eje de la argumentación: una agencia pública cuyo desempeño y definición se han limitado por la centralización y la burocratización que ha padecido y en cuya naturaleza ha estado también la fusión

de intereses administrativos y gremiales.

El financiamiento de la educación en los últimos años, podrá ilustrar cómo ante cambios en el presupuesto, ha existido una tendencia a afectar más asignaciones destinadas a los niveles educativos -incluso el básico- que a gastos de carácter administrativo: ello pondrá de relieve la manera en que al margen de los objetivos de política, la estructura burocrática no puede ser vulnerada antes que otros rubros propiamente relacionados con el servicio educativo.

LA SEP. ORIGEN DEL SISTEMA NACIONAL DE EDUCACION

Desde la Constitución de 1857, una de las carácteristicas centrales de la educación mexicana ha sido la libertad de enseñanza. En congruencia con este principio, las facultades constitucionales de la federación tradicionalmente habían sido reducidas y diversas Secretarías habían tenido atribuciones restringidas en materia educativa. Si bien la Constitución de 1917, limitó los términos bajo los cuales los particulares podían impartir la educación en ciertos niveles, no amplió en gran medida las facultades de la federación. Hasta 1921 el Congreso (léase la autoridad legislativa federal) sólo tenía la facultad temporal y supletoria para establecer escuelas mientras los gobiernos de los estados y los particulares mismos no lo hicieran. Lo anterior se desprende de la letra del Artículo 73 original que consignaba la facultad del Congreso de "establecer escuelas profesionales...y demás institutos concernientes a la cultura superior general de los habitantes de la

República, entre tanto dichos establecimientos puedan sostenerse por la iniciativa de los particulares, sin que esas facultades sean exclusivas de la federación."1 La Constitución de 1917 también suprimía la Secretaría de Instrucción Pública y Bellas Artes.

El proyecto del Constituyente de 1917 pronto mostró sus limitaciones: dada la debilidad de la organización local y municipal y debido a que el presupuesto asignado a estados y municipios no fue suficiente a los dos años, muchas escuelas habían cerrado por falta de dinero para pagar a los maestros.2 La solución a la problemática del deterioro educativo se encontró en el comienzo de un gran proyecto de educación pública federal. El principal instrumento del proyecto educativo nacional, la Secretaría de Educación Pública (SEP), fue creada en 1921 (en conjunción con las reformas constitucionales pertinentes) cuando se retiró la supresión de la Secretaría que se había acordado en 1917. La SEP fue creada con el propósito expreso de impulsar una "federalización" (leáse centralización) de la enseñanza, que pudiera dotar a los mexicanos de verdaderas

oportunidades educativas.

Por otra parte, el proyecto educativo federal se vio apuntalado por el aumento paulatino de las facultades constitucionales de la federación en materia educativa. En 1921 la fracción XXVII del Artículo 73 otorgó al Congreso facultades para establecer escuelas y legislar en materia educativa en toda la federación.

Dado que esta facultad de la federación podía chocar con la misma facultad de los congresos de los estados, posteriormente, en 1934, la Constitución fue reformada para otorgar al Congreso federal la facultad de distribuir, coordinar y unificar la educación pública en todo el país. De esta manera la autoridad federal se colocó - en materia educativa- por encima de los congresos estatales. Las reformas constitucionales anteriores muestran el papel cada vez más destacado que la educación federal fue cobrando, hasta llegar a convertirse en la actora principal del proyecto educativo posrrevolucionario.

Es importante no perder de vista que tras los años de la lucha armada y la reconstrucción, el rescate del sistema educativo y el apoyo necesario para expandirlo y consolidarlo, llevaron a revivir (1921) las tareas de una agencia pública a nivel nacional. Conviene sin embargo recordar que, el entonces

secretario de educación, José Vasconcelos, "concebía la medida como transitoria, previendo que en un momento posterior el control de la educación volvería a los estados, los municipios y las comunidades locales. Pero la centralización tardó 20 años en completarse, pues todavía a finales de los treinta se firmaron los últimos convenios entre algunos estados y la federación, y aún después permanecieron subsistemas estatales en varias entidades."3 Así que, si bien la puesta en marcha del servicio educativo en todo el país, exigió una coordinación e impulso de envergadura nacional, el logro de universalizar la educación básica como prerrequisito del proyecto desprendido del Artículo 3°, se tradujo en una prolongada política de expansión del servicio educativo. Ello dejó atrás, presumiblemente, el resurgimiento del control de recursos y la toma de decisiones a nivel local y estatal, con la consiguiente centralización y burocratización del aparato educativo.

En la perspectiva del proyecto que inició en 1921 tuvieron lugar dos procesos fundamentales que subyacen a las posibilidades que tendría, hacia la segunda mitad de este siglo, la política educativa propiamente dicha: 1) al inicio de la década de los cuarenta se agotó el proceso político e ideológico que trajo como resultado las versiones más radicales del Artículo 3° -educación socialista, etcétera. y 2) se sentaron las bases administrativas y físicas del sistema nacional de educación.

Es importante notar que, por lo anterior, en un horizonte de más de medio siglo (desde 1934), la SEP ha logrado avances importantes en la educación nacional. La población adulta (mayor de 15 años) que contaba con poco más de un grado de primaria a principios de los treinta, superó los seis grados en 1987.

En los mismos años el analfabetismo (población de más de 15 años) disminuyó de más del 60 por ciento, al 8 por ciento. La matrícula total del sistema pasó de menos de dos millones a más de 25.4

millones en un periodo similar, lo cual implica que si entonces era atendido uno de cada 12 mexicanos, en 1987 uno de cada tres accedía al sistema escolar. Para lograr lo anterior, se creó un complejo y ramificado aparato organizado alrededor de la SEP. Este aparato era necesario para desarrollar tareas de la magnitud que la educación pública ha llevado a cabo durante los últimos 70 años. Sin embargo, también implicó la generación de situaciones de ineficiencia que surgieron del mismo tamaño y de la estructura centralizada de la SEP. Estas últimas se han convertido en obstáculos más que en instrumentos para que el SEM revierta la situación en que se encuentra la calidad de la educación.

PLANES Y PROGRAMAS

Una vez creada la agencia pública encargada de erigir el SNE, comenzaron a aparecer los primeros planes y programas que han constituido la política educativa a lo largo del tiempo y que han partido, tradicionalmente, de un discurso sobre el propósito y la obra gubernamentales. Estos últimos se han basado en el espíritu que la educación tiene en nuestra Constitución. Por ello conviene advertir en el

Artículo 3°, la convergencia de los siguientes elementos: la libertad de conciencia heredada del liberalismo mexicano; la educación científica concebida fundamentalmente en el positivismo de fines del siglo pasado, y como consecuencia lógica, la premisa de justicia social que sustenta a la Constitución de 1917; es decir, el reconocimiento de que el Estado mexicano se abocaría a la tarea educativa sin esperar a que agentes privados pudieran satisfacerla (educación gratuita).

El desarrollo de la política educativa que emprendieron los gobiernos posrevolucionarios estuvo, de esta manera, marcado por un interés primordial en llevar la educación a todo el territorio nacional y en particular a los grupos sociales más desfavorecidos, como primera tarea del esfuerzo educativo. Fue así como cobró un sentido protagónico y definitorio la educación federal. Pero también se distinguió por impulsar contenidos académicos que incorporaran los conceptos más elementales del nacionalismo que nació y se convirtió en filosofía preponderante del proyecto político que se desprendió de la Revolución Mexicana.

A partir de 1921, con el nacimiento de la SEP, se quiso atender una demanda por educación cada vez más importante. Ello supuso que hacia 1940 la educación impartida por el sistema federal atendiera a prácticamente la mitad de la matrícula del país (el resto lo atendían los sistemas estatales y en menor medida las escuelas privadas).

No se previeron, sin embargo, elementos adicionales de política -la prioridad era la cobertura- que enriquecieran un proyecto dirigido a la formación de una educación cualitativamente sustentada.

Con el gobierno del General Manuel Avila Camacho, el concepto de una educación socialista que se concibió en los años del gobierno del General Cárdenas había dado paso a la idea de unidad nacional bajo el signo del desarrollo económico y de la industrialización. En otras palabras, si durante los últimos años de la década de los veinte y en los años treinta el debate de la política educativa se centró en aspectos ideológicos relacionados con el conflicto religioso y la educación socialista5, los años cuarenta transcurrieron fundamentalmente con el fortalecimiento del sistema nacional de educación como respuesta a la necesidad de industrializar el país: cambiaron los matices ideológicos pero no se introdujeron innovaciones cualitativas al tipo de educación que se pretendía ofrecer.

Con la década de los cincuenta las posibilidades de la política educativa mostraron su rostro definitivo: se contaba ya con una agencia pública indiscutiblemente fuerte, pero también con un magisterio afiliado a un solo organismo de carácter nacional. Durante el sexenio 1952-58, a pesar de los múltiples planes y programas, parece que el único logro concreto del periodo fue la creación del Consejo Nacional Técnico de la Educación -hoy conocido como Conalte- cuya función sería la de la planificación educativa. Dicho consejo sirvió de espacio a la representación de los grupos básicos de la SEP, maestros y administradores. Por lo demás y a pesar de los argumentos que buscaban inspirar el esfuerzo educativo en el contenido social de la Constitución, no hubo grandes cambios, ni siquiera avances cuantitativos de consideración: "...desde el punto de vista de una reforma educativa, el sexenio 1952-58 no presenta un perfil definido; otras preocupaciones de índole ideológica, política y gremial absorbieron la atención de las autoridades".

6. La administración del licenciado López Mateos (1958-64), revistió para la educación un carácter especial, ya que entonces se introdujo el libro de texto gratuito, se instrumentó una intensa campaña contra el analfabetismo y se impulsó el Plan Nacional para la Expansión y Mejoramiento de la Enseñanza Primaria, también conocido como el Plan de Once Años. Dicho plan se proponía llevar la

educación primaria a todos los niños del país, bajo el entendido de que a pesar de los esfuerzos hechos en administraciones anteriores (las de los presidentes Avila Camacho y Alemán) para atender a los medios rural y urbano, se padecía una crisis educativa desde el punto de vista demográfico. El Plan de Once Años fue una buena respuesta a la necesidad de cubrir la demanda pero por lo mismo - afirman sus críticos- se creó un tipo de educación laxa, uniforme, que excluía particularidades del medio rural y que no respondía a la experiencia que en lo concreto vivían los niños de las distintas regiones del país.

7 Las políticas de este periodo buscaron también efectuar cambios al contenido de la educación: el Consejo Nacional Técnico de la Educación preparó una reforma de la educación básica -preescolar y primaria. Para ello se elaboró una reforma por áreas de conocimiento detrás de la cual no parece haber habido una idea clara y distinta sobre el aprendizaje o la experiencia de otros sistemas educativos.

8 Se pretendió asimismo reformar la educación secundaria para adaptarla a las necesidades del desarrollo con resultados que en realidad no implicaban un cambio de fondo. En resumen, aunque se lograba expandir la cobertura del servicio, se mejoraban planes y programas de estudio y se introducía el libro de texto gratuito no se generaban las premisas de un proyecto educativo concreto, más allá de lo que explícitamente mandaba la Constitución.

La gestión educativa entre 1964 y 1970 diseñó e instrumentó programas y planes en diversas direcciones: se creó un Servicio Nacional de Orientación Vocacional; se puso en marcha el conjunto de programas de Adiestramiento Rápido de la Mano de Obra (ARMO), el cual buscaba suplir la falta de un sistema de calificación laboral en el sistema educativo; se introdujeron nuevos métodos

Pedagógicos para la enseñanza media; se intentó unificar la enseñanza media en sus dos niveles, y se iniciaron las aplicaciones educativas a la radio y la televisión (telesecundaria y radioprimaria). Hubo también preocupación por mejorar la formación magisterial, lo cual precisó de un renovado plan de estudios para la enseñanza normal que aprobó el Consejo Nacional Técnico de la Educación. El nuevo plan, sin embargo, no pasó de ser sólo cambio en las asignaturas.9 La dispersión de los planes gubernamentales que se mencionan hubo de adquirir un matiz adicional. En 1968 y a partir de que el presidente Díaz Ordaz atribuyó a los sucesos estudiantiles de ese año un antecedente de fondo en la cuestión educativa, se buscó reunir los elementos de una reforma en profundidad.

Ello se haría a través de grupos de trabajo organizados en el Consejo Nacional Técnico de la Educación. Se recogieron recomendaciones de actores fundamentales en el proceso educativo, como son los maestros y destacaron los avances hacia una reforma de la educación normal. Aunque se señalaron aspectos fundamentales como la profesionalización de la carrera magisterial - añadiéndole un año de estudios- y se planteó el mejoramiento de las condiciones salariales de los maestros, no se prosiguió con las directrices de una reforma que trajera un cambio cualitativo al magisterio. En suma, la huella que dejó este periodo de la administración educativa no deja de representar a lo sumo, un conjunto de políticas sin mucha vinculación entre sí y el eventual olvido de la intención de reformar la educación. Apareció sin embargo, quizá por vez primera, la crítica del sistema educativo nacional.

La administración 1970-76 mostró desde un principio sus intenciones de plantear una reforma educativa: se puso en marcha una Comisión Coordinadora de la Reforma Educativa que reunió diversos planteamientos sobre la cuestión educativa. Con todo, las nuevas autoridades de la SEP prefirieron "la estrategia de empezar a actuar sin formular un plan conjunto."10 La reforma de este periodo hubo de reflejarse en la nueva Ley Federal de Educación (1973) que sustituyó a la

Ley Orgánica de Educación Pública (1941) y que se concibió sobre tres ejes fundamentales que buscan ser aportaciones a una nueva filosofía educativa: actualización, para que maestros y alumnos accedieran al uso de las últimas técnicas e instrumentos del proceso educativo; apertura, para que el sistema educativo llegara a todos los grupos sociales y en general proveyera los bienes educativos a una escala popular, y flexibilidad, en virtud de la cual la educación habría de adaptarse a los requerimientos de la sociedad y haría posible, además, el movimiento vertical y horizontal de los educandos al interior de las distintas partes del sistema nacional.11

Destaca que durante esta administración se haya querido innovar desde el

punto de vista pedagógico, sobre todo por lo que a la educación básica se refiere.

Se reformaron programas y materiales de texto y se buscó que la enseñanza fuera

más un proceso individual de búsqueda -con la consiguiente adopción de

lenguajes y métodos- que una recepción pasiva de información. Puede decirse

que, en general, la concepción de los programas de este sexenio fue rebasada por

la necesidad de ir instrumentando los planes sobre la marcha.12

A ello se puede añadir el peso que tuvo la racionalidad política de algunas de las medidas

emprendidas, debido principalmente al contexto de recomposición política que se

vivía y a un discurso gubernamental que enfatizaba la apertura y la democracia.

Para la administración del licenciado López Portillo (1976-82) se diseñó un

Plan Nacional de Educación que formaba parte del Plan Global de Desarrollo.

Conviene mencionar aquí que la administración pretendió que la recurrencia de

síntomas ya críticos en la economía no menguara la prioridad educativa. Cabe

mencionar algunas prioridades del mencionado plan. El primero recuerda el lema

"Educación para Todos" y el decidido apoyo a la educación básica. Ejemplos de

ello son los objetivos de ofrecerla a cualquier niño en edad de recibirla, la creación

de albergues escolares y cursos comunitarios para niños en comunidades

apartadas, la primaria intensiva para adolescentes así como la educación para

adultos. Una segunda prioridad señalaba el objetivo de vincular la educación

terminal con las necesidades de la producción para lo cual fue necesario

desarrollar sendos programas para la educación media y superior. Aquí destaca la

creación del Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica (Conalep) en

1979. Sobresale el hecho de que una tercera prioridad fuera el reconocimiento de

la necesidad de elevar la calidad de la educación. Se decidió apoyar así la

formación de los maestros creando en 1978 la Universidad Pedagógica Nacional,

y en 1979 el Consejo Nacional Consultivo de Educación Normal. Otra prioridad del

Plan Nacional de Educación era mejorar la eficiencia del servicio educativo lo que

suponía avanzar en materia de organización interna de la SEP y la desconcentración de actividades mediante el establecimietno de 31 delegaciones en las entidades federativas. Más adelante, donde se trata lo relativo al problema de la estructura de la agencia pública, se comentará ampliamente este punto.13

Es importante advertir que el propio discurso gubernamental sobre la

cuestión educativa comienza a cambiar en cuanto reconoce que la calidad de la

educación es una prioridad y un problema. Notoriamente, la tentativa

gubernamental no se acaba en sus planes y programas sino que busca incidir en

las estructura administrativa de la SEP, todo lo cual lleva a pensar que tanto el

problema de la calidad como el de la burocratización habían sido identificados ya

como cuestiones de fondo. Sin embargo, de acuerdo con quienes han estudiado

este periodo de la gestión educativa, no todos los avances que se proponían los

planes y programas pudieron alcanzarse y no todos los logros concretos llevaron a

sus últimas consecuencias sus objetivos. Un ejemplo de esto último lo constituye

la Universisdad Pedagógica Nacional, que aunque representa un recurso para

incrementar la calidad de la formación magisterial, sigue estando afectada por la

politización de las relaciones entre los maestros y la burocracia. No deja de ser,

con todo, invaluable la tentativa de imprimir a los planes y programas de este

periodo una direccionalidad hacia la idea de descentralizar y hacia el

mejoramiento de la calidad educativa.

El presidente Miguel de la Madrid (1982-88) llamó al plan general de su

administración, Plan Nacional de Desarrollo, mismo que incluía un Programa

Nacional de Educación, Cultura, Recreación y Deporte. En el plan se asienta que

"..las insuficiencias en el sistema educativo muestran la necesidad urgente de

modificar sus estructuras. Frente a este panorama la política educativa tiene que

ser realista. No basta con plantearse metas de cobertura total en la educación

primaria, ni con incrementar el número de maestros y de instalaciones o el

presupuesto educativo."14

Semejante diagnóstico sobre la cuestión educativa no deja duda sobre el

reconocimiento gubernamental de que las políticas no pueden ya quedarse en el

aspecto cuantitativo. Por ello el programa nacional de educación se planteó incidir

en: los niveles educativos (incluyendo la formación de los maestros); los

contenidos, métodos y sistemas de enseñanza; los apoyos didácticos y culturales,

y en la administración.

Es claro que se trataba de un nuevo intento de reforma -llamada Revolución

Educativa en el propio programa- que actuaría en todos los órdenes de la

actividad educativa y que además se planteaba como primer objetivo específico

"elevar la calidad de la educación en todos los niveles, a partir de la formación

integral de los docentes".15 El segundo objetivo de la estrategia educativa buscaba

racionalizar el uso de los recursos y ampliar el acceso de la educación a todos los

mexicanos, sobre todo los más desfavorecidos. En este punto se expresa la

preocupación por seguir atendiendo la demanda, sólo que a partir de una mayor

escasez de recursos públicos dada la situación crítica de la economía en esos

años. En tercer lugar, se proponía "vincular la educación y la investigación

científica, la tecnológica y el desarrollo experimental con los requerimientos del

país."16 Ello expresa la preocupación no sólo por la calidad de la educación sino

por apoyar las posibilidades educativas del desarrollo tecnológico a través de un

esfuerzo de capacitación para el trabajo industrial y agrícola. Finalmente, cabe

comentar el cuarto objetivo del programa que se dirigía a descentralizar la

educación básica y normal y a desconcentrar la educación superior, la

investigación y la cultura. En la siguiente sección se comentará todo lo relativo a la

desconcentración y descentralización. No obstante, vale la pena señalar la

prioridad que la descentralización educativa ocupa en este programa, toda vez

que la estrategia general, aunque no deja de considerar la cobertura, pone en

primer plano el problema de la calidad y de la estructura de la agencia pública.

Es posible afirmar que el programa de la administración 1982-88 ya

contempla un diagnóstico claro sobre la cuestión educativa y que a partir de éste,

hay una mayor direccionalidad de la política educativa y una ostensible

oportunidad de continuidad. Pueden hacerse críticas desde un debate pedagógico

o político -en referencia a un cambio eficaz del comportamiento y de la capacidad

de los grupos que están inmersos en la SEP- cuestionando la poca profunidad de

los cambios propuestos. Sin embargo, cabe considerar en la instrumentación de

los planes y programas de este último periodo una lógica más incremental, de

pasos más graduales, que una transformación contundente del sistema educativo.

Una reflexión posterior acerca de la situación financiera del sistema educativo y de

los posibles costos políticos de una reforma significativa en el corto plazo, servirá

para ampliar nuestra apreciación sobre las posibilidades de la política educativa.

El Programa para la Modernización Educativa 1989-94 plantea de manera

prioritaria el logro de un sistema educativo de mayor calidad y lo asocia

directamente con "las modificaciones del mundo contemporáneo, traducidas en la

interacción de mercados y el dinamismo del conocimiento y la productividad..."17

Aunque de antemano se menciona el sitio principal que ocupa la calidad, no deja

de señalarse el compromiso de asegurar que se satisfaga la demanda educativa.

Al exponer los retos del sistema educativo, establece como el primero de ellos el

reto de la descentralización -donde se comenta la necesidad de haber centralizado

la tarea de crear un sistema nacional de educación y la importancia, actualmente,

de descentralizarlo para ganar en eficiencia. Los dos siguientes retos se refieren a

la satisfacción de la demanda educativa: el reto del rezago educativo consiste en

atacar el analfabetismo y el analfabetismo funcional, que aún persisten, además

de la educación básica que falte por cubrir en zonas apartadas o desprovistas de

ella; el reto demográfico toma en consideración las necesidades de la demanda a

la luz de los aspectos regionales y de los cambios de nuestra población, la cual

tenderá a ser menos joven en el futuro y requerirá de un apoyo en la oferta de

niveles educativos como el medio y el superior. Este último reto reconoce la

necesidad de fortalecer la universalidad y la eficiencia de la primaria.

El programa de modernización educativa asume, por otra parte, la

necesidad de responder al cambio estructural que supondrá proveer de educación

a todos los niveles a una cantidad considerable de ciudades medias (ello en

consecuencia con la descentralización) y que también va a reflejarse en las

tendencias que han registrado las dimensiones de los sectores primario,

secundario y terciario; se prevé la importancia de apoyar sistemas no formales de

capacitación para el trabajo y de mejorar, para fines del avance científico y

técnico, la eficiencia y la calidad de la educación superior; finalmente, al tocar el

tema de la inversión educativa se asienta que en todo el orbe los sistemas

educativos deben garantizar la calidad de los servicios buscando eficiencia en el

trabajo y por lo tanto, aumentando la productividad.

Un vistazo al programa de modernización educativa, evidencia un

diagnóstico integral acerca del problema que le ocupa. Sería difícil afirmar que la

estrategia general carece de direccionalidad -es decir que pretende incidir en

puntos inconexos de la cuestión educativa- y que pierde continuidad con las

políticas de administraciones que la antecedieron. Es particularmente

improcedente juzgar un programa que está siendo aplicado y tampoco es posible

decir que no identifica temas-clave como la calidad, la descentralización, la

necesidad de atender los problemas de variación en la demanda, etcétera. Con

todo, la situación de inmovilidad que se percibe aún hoy en el sistema eduativo en

cuanto a la profundidad de los cambios requeridos, podría centrarse en los

siguientes puntos: la administración "rema a contracorriente" en el sentido de

haber enfrentado una situación política delicada, por lo que concierne al magisterio

organizado, y parte de una situación financiera que apenas, quizá, ha tocado

fondo. Puede señalarse que no se han planteado los mecanismos específicos

para instrumentar las soluciones sobre el buen diagnóstico que se tiene. Por lo

demás, sigue siendo pronto para juzgar los alcances y límites del programa de

modernización educativa.

De esta brevísima revisión de los planes y programas que en general han

ido planteando las distintas administraciones de la SEP en el pasado, no puede

obtenerse de ninguna manera un criterio evaluativo. Se ha querido en cambio,

advertir el predominio de la atención a la creciente demanda por educación y la

escasa direccionalidad y continuidad de los planes concretos en materia de

cambios cualitativos que han privado hasta hace algunos años. A pesar de que

administraciones recientes tienen un diagnóstico mucho más claro de la cuestión

educativa y plantean más direccionalidad y continuidad en los planes, vuelve a

llamar la atención el peso abrumador que tiene la identificación de los problemas

por sobre de los medios concretos que darán eficacia a la política educativa.

En ese sentido, más que adoptar la primera perspectiva sobre las políticas

públicas que se menciona al principio del capítulo -aquella que advierte errores y

fallas de principio en políticas para sencillamente replantearlas y luego

"instrumentarlas"- se quiere poner de relieve la presencia determinante que ha

tenido el aspecto cuantitativo de la educación y que lógicamente ha sido mucho

más claro a la hora de la instrumentación que los aspectos de carácter cualitativo.

Debe reconocerse sin embargo, que cuando menos desde la administración 1976-

82, existe una conciencia evidente sobre el problema estructural de la calidad -que

los preceptos del Artículo 3° no resuelven por sí solos, como metas de política- y

sobre la dificultad de lograr eficacia y eficiencia en el sistema educativo, dada la

recurrencia entre otras cuestiones, del problema burocrático de la agencia pública.

En la siguiente sección se aborda concretamente la burocratización de la SEP

desde el punto de vista de la centralización de funciones y decisiones y de la

importancia de un problema de intereses grupales, básicamente entre

administradores o técnicos y docentes. Los problemas de la estructura de la SEP

han debido tener impacto en la eficiencia de la política educativa, es decir en el

mejor uso de los recursos de dicha política.

LA ESTRUCTURA DE LA SEP Y LOS INTENTOS DE REFORMA

No es aventurado decir que en la SEP los cuadros administrativos han sido

permeados por intereses diversos y a menudo ajenos a criterios propios de la

cuestión esencialmente educativa. Ello ha redundado, al menos, en una menor

eficiencia y en un mayor peso de lo administrativo sobre lo relativo al diseño,

aplicación y continuidad de nuevos elementos de política educativa. Dichos

cuadros o grupos han respondido a la lógica de necesidades pasadas en la

administración federal ya que han establecido relaciones que han tendido a

resguardar sus intereses. En efecto, hoy día tanto la burocracia como la

organización sindical tienen un impacto considerable en los resultados de la

educación pública. El objetivo de esta sección es sugerir que la lógica de la

estructura burocrática puede estar detrás de los resultados de las políticas

educativas, cuando menos en un sentido de eficiencia.

Es un hecho que son pocos los sistemas educativos en el mundo en los

que no existe un sindicato de maestros que defienda los derechos de éstos o un

aparato burocrático que controle la dirección de la enseñanza en las escuelas. Sin

embargo, una vez aceptado lo anterior, es importante agregar que los sindicatos y

las burocracias pueden verse incentivados a atender la administración de los

recursos respondiendo más a maximizar la cantidad y el control de éstos que a los

criterios propios de un proyecto de políticas públicas. La razón de ello es la ya

sugerida: ambas estructuras se han convertido también en grupos de interés al

interior de la agencia pública. Ello se refleja en los distintos intentos de reformar a

la SEP y en las tensiones que se han dado entre funcionarios administrativos y

docentes, conciliándose los intereses en desmedro de una mayor eficacia de las

políticas educativas. En la perspectiva del sistema educativo federal, debe

recordarse que la desconcentración administrativa y la descentralización del

sistema educativo llevan más de 10 años de haber sido propuestas y de

encontrarse en proceso de ser implantadas en el escenario nacional.

En forma sintética, puede decirse que burocracia y gremio influyen en las

variaciones y en la flexibilidad de la oferta, porque mediante la designación de

buena parte de los maestros, y de su localización institucional y regional, afectan

la calidad de la enseñanza. La entidad gubernamental tiene un peso indudable a

través del gasto público que maneja; de su asignación por niveles, regiones y tipos

de gasto (corriente y de inversión), y de la eficiencia de las modalidades de

coordinación y supervisión que instrumenta. Por su parte, la organización gremial

está presente, como ya se apuntó, en el reclutamiento del personal que se emplea

en los diferentes niveles del sistema educativo y en la regulación de las demandas

salariales, variable que a su vez gravita en la motivación y la disponibilidad de la

fuerza laboral. Dado que este capítulo trata sobre la SEP y la política educativa, lo

relativo al magisterio organizado se desarrolla específicamente en el siguiente

capítulo.

Una idea de la complejidad del aparato educativo la da la misma

organización de la Secretaría de Educación Pública. Su estructura organizacional

incluye a seis Subsecretarías, siendo también cabeza de sector de 15 organismos

descentralizados que cuentan con patrimonio y personalidad jurídica propios, y de

tres organismos autónomos sectorizados administrativamente (incluyendo, por

ejemplo, a la UNAM y a la UAM). Asimismo, la SEP agrupa programática y

presupuestalmente a más de 160 componentes. A través de esta estructura la

SEP asume la compleja labor de supervisar a un contingente que abarca, en

diferentes funciones, a más de la cuarta parte de la población mexicana. La

magnitud de responsabilidades que abruman al sistema educativo acarrea

considerables dificultades y ha implicado el crecimiento de una burocracia central

poderosa.

La centralización del sistema entorpece la jerarquización adecuada de

propósitos y actividades en el sector educativo, amplificando los efectos

socialmente negativos de las variables exógenas en el sistema escolar. En el

pasado la existencia de un sistema central tan fuerte ha significado atención

preferente al Distrito Federal, excesiva concentración de los centros superiores de

investigación y formación y movilidad social de las clases medias en los grandes

núcleos urbanos a expensas de los de magnitud media y de los rurales.

El primer intento de reorganización de la SEP fue la llamada

"desconcentración administrativa" iniciada en 1978. El objetivo de este proceso

era racionalizar los procesos administrativos en el interior de la SEP y hacerla más

eficaz en la respuesta a las necesidades de los usuarios. Con esto se debilitaron

a las Direcciones Generales de la SEP (en los niveles preescolar, primario,

secundario y secundario técnico) que concentraban la mayor parte de la autoridad

y de los trámites en el Distrito Federal. Las Direcciones Generales de los niveles

desconcentrados conservaron el control directo de las escuelas del Distrito

Federal, pero tan sólo una función normativa a nivel nacional. Para reemplazarlas

en sus funciones operativas y de planeación a nivel regional, fueron escogidas las

delegaciones de la SEP, mismas que se convirtieron en los centros de

administración regional.

Como resultado del proceso anterior se logró una mejor articulación de las

partes intermedias del aparato burocrático a las directivas del Secretario de

Educación Pública. Las nuevas estructuras administrativas (delegaciones)

permitían un mejor flujo de información entre el centro y los estados, y una

intervención directa de las autoridades federales a niveles más bajos a los que

operaban anteriormente.18

La desconcentración partía de la idea de sustituir los

criterios patrimonialistas de asignación de recursos que habían predominado hasta

entonces, por criterios de carácter técnico. Esto último se pensaba sobre todo con

relación a la demanda de plazas, la cual se sometió desde entonces a procesos

técnicos de asignación de personal.

La desconcentración logró eliminar varios problemas cuyo crecimiento

había dado pie a la insurgencia magisterial: los problemas de pagos y de trámites

de los maestros en los estados que habían llenado de tensiones la relación entre

la SEP y los maestros hasta entonces. Al resolver la SEP estos problemas, de

alguna manera desplazaba al poder sindical, ya que hasta entonces había sido el

delegado sindical quien había resuelto los conflictos de los maestros. Dicho

delegado, presumiblemente, cumplía su función con una racionalidad ajena a

criterios puramente administrativos. Al convertir estos servicios administrativos en

un servicio o producto sindical, es evidente que alteraban su eficacia y se

traducían en objeto de disputas políticas.

La desconcentración afectó el poder del sindicato de maestros en el ámbito

educativo. Por una parte, al reestructurarse la SEP, el Sindicato perdió el control

de la información y de la asignación de recursos que, gracias a la estructura de

mandos casi todos leales a éste, había tenido hasta entonces. Por otra parte,

mantuvo el control de las plazas, si bien esto último se vio sometido a

negociaciones a nivel delegación.19 El mayor control de las escuelas logrado por el

Secretario de Educación Pública, la racionalización de los procesos burocráticos y

la mayor cercanía entre los problemas y las soluciones administrativas, fueron los

logros más importantes de la desconcentración administrativa. Los límites de la

desconcentración administrativa se encontraron en la incapacidad de la SEP para

penetrar en las bases tradicionales del poder sindical que se encontraban, sobre

todo, en el control de plazas y puestos. La SEP se vio en la necesidad de respetar

la organización del personal docente y las actividades escalafonarias que

constituían la base del poder sindical. A cambio de ello, el Sindicato permitió a las

nuevas estructuras asumir el control de la planeación y operación del servicio

educativo. Un aspecto relevante fue el reacomodo entre las nuevas autoridades de

la SEP -es decir, los delegados- y el Sindicato. La transferencia de recursos a los

estados mantuvo la interacción y las pautas de distribución de una manera similar

a como se daban anteriormente, sólo que en niveles diferentes. Por su parte el

Sindicato asumió un papel político más destacado a nivel regional, obteniendo

diputaciones locales y otros puestos de carácter político en los estados.

La descentralización educativa20

se apoyó sobre la base que planteó la

desconcentración administrativa. Iniciada durante el gobierno de Miguel De La

Madrid en agosto de 1983, cambió el nombre de "Delegaciones Generales de

Servicios Educativos" al de "Unidades de Servicios Educativos a Descentralizar".

El objetivo de la descentralización fue transferir los servicios educativos federales

de los niveles preescolar, primaria, secundaria y normal a los gobiernos de los

estados. De esta manera la descentralización se proponía un objetivo que -si bien

estaba ligado a la desconcentración administrativa y de alguna manera la

profundizaba- seguía una lógica diferente. Lo anterior se observa más claramente

si se atiende a la diferencia jurídica entre desconcentración y descentralización.

Desconcentrar implica delegar facultades dentro de un organismo de la misma

definición jurídica, mientras que descentralizar implica transferir facultades a

organismos de diferente definición.21 De lo anterior se desprende que lo que hace

diferentes a los dos procesos es que el primero es una forma de reorganizar a un

organismo (en este caso uno gubernamental federal) y el segundo transfiere

facultades de un organismo a otro. De esta manera, el verdadero cambio fue

transferir la administración educativa a los estados.

Sin embargo, la puesta en marcha de la descentralización no implicó la

transferencia real de recursos, ni la transferencia total de autoridad. Desde el

principio, al igual que en la desconcentración, se dejó intacta la relación laboral. El

Sindicato siguió negociando salarios y condiciones laborales con la SEP y los

estados bajo las mismas reglas que quedaron vigentes a través del proceso de

desconcentración administrativa. La transferencia de recursos a los estados

solamente se hizo en la esfera de su "administración" y no convirtiéndolos en

estatales. La normatividad federal a la que se sujetaban los recursos, ponía limites

muy estrechos para su uso, de tal manera que su destino final estaba casi siempre

determinado por el centro. Dicho de otra manera, los recursos federales se

podían considerar "atados", ya que el Estado no tenía mucha capacidad para

asignarlos según criterios locales. De hecho, el proceso de descentralización no

llevó a que fuera transferida la parte más importante del presupuesto educativo

federal, que es la que se refiere a las relaciones laborales. Finalmente, el proceso

mismo no se realizó a través de legislación, sino a través de convenios entre la

federación y los estados, lo cual lo colocaba en riesgo de ser revertido en

cualquier momento por decisión de las partes. Esto último, por lo demás, no se ha

dado.

Los verdaderos logros del proceso de descentralización han sido en

términos de una mayor coordinación entre los sistemas educativos estatales y los

federales. Se crearon organismos de consulta mixtos y, posteriormente, Consejos

Estatales de Educación que se presentaron como los órganos que mantendrían

constante el proceso de descentralización. Por su parte, el Director General de

Servicios Coordinados unificaba bajo su dirección la administración, tanto de las

escuelas federales como de las estatales. El nombramiento del Director General

se hacía de común acuerdo entre el gobierno de cada estado y la SEP. Un logro

administrativo se refirió a la posibilidad de unificar los sistemas federal y estatal de

evaluación, acreditación y certificación de estudios en cada estado.

Sin embargo, unificar las carácterísticas y criterios de los sistemas

educativos presentó -y todavía presenta- serios problemas de carácter técnico y

financiero. Yolanda de los Reyes señala, al respecto, los siguientes: los salarios

federales y estatales tienen generalmente niveles distintos; las prestaciones y los

servicios de salud de los maestros de ambos sistemas son también diferentes; los

maestros federales pueden transferirse de un estado a otro, mientras los estatales

no lo pueden hacer; los egresados de las normales federales tienen asegurada la

contratación, mientras los de las normales estatales no.22

Por último, el proceso

mismo fue resistido por el Sindicato, por las mismas razones que ya hemos

descrito en el caso de la desconcentración administrativa, pero además varios

gobernadores se opusieron a una transferencia de los servicios educativos

federales. En efecto, el presupuesto federal de educación no era transferido y

sólo se otorgaba parte a la administración, por lo que muchos de ellos sentían que

lo único que se les estaba transmitiendo eran problemas.23

El proceso de estos años permitió encontrar obstáculos estructurales -más

allá de aquellos estrictamente políticos- a la descentralización y darse cuenta de

las implicaciones que ésta traía. Unificar sistemas educativos estatales con el

federal significa uniformar las condiciones de trabajo de los maestros y otros

empleados de la educación en ambos sistemas. El esfuerzo financiero necesario

para lograr lo anterior es considerable, dado que los maestros se encuentran

afiliados a diversos organismos de seguridad social. El proceso mismo ha

implicado descentralizar otras partes del gobierno federal para hacerlas

consistentes con la descentralización educativa. Por lo mismo, la transferencia de

servicios educativos federales no ha sido más que planteada y un proceso futuro

que la profundice enfrentará sin duda múltiples dificultades de diversa índole.

Con el objeto de facilitar la descentralización propuesta durante la

administración 1983-88, se integró una Comisión Mixta SEP-SNTE, que aún

existe, y en cuyo seno han debido darse relaciones de diálogo y acuerdo entre las

partes. La descentralización se ha planteado, en el Programa de Modernización

Educativa 1989-94 como el primero de los cuatro grandes retos de la educación

mexicana en estos años. La primera diferencia significativa entre el proyecto de

descentralización anterior y el propuesto en el Programa consiste en que este

último se presenta como una forma de distribuir de manera efectiva la función

educativa entre diversos niveles de gobierno, pero no necesariamente como una

transferencia de las escuelas a los gobiernos de los estados. El Programa busca

consolidar la descentralización hasta ahora realizada y desarrollarla en áreas que

no habían sido tocadas. Una de éstas es la de la formación, capacitación y

actualización de maestros, que se integrará en sistemas estatales que

comprenderán tanto a las escuelas normales federales, como a las unidades y

subunidades de la Universidad Pedagógica Nacional (UPN) que funcionen en la

entidad. La UPN conservará, respecto a estos sistemas, las funciones de

evaluación de resultados y la capacidad de revisar la normatividad. Otra área

tocada directamente es la referente a los nuevos servicios escolarizados para

educación media y superior tecnológica en las opciones bivalentes y terminal que

se incluyen como instituciones que deberán ser descentralizadas.

Quizá una limitación del Programa es que, al menos en apariencia, no

aborda mayores cambios en la relación SEP-SNTE y reafirma la división

tradicional por la cual el ámbito de influencia sindical en el área laboral se

mantiene sin cambios, mientras la SEP conserva su autoridad sobre el área

académica.24 El mayor cambio en la relación con los maestros se encuentra en el

área de las remuneraciones. El Programa propone el establecimiento de una

carrera magisterial, a través de la cual se promocionen y estimulen los logros

académicos, la experiencia profesional y el desempeño de los maestros, sin que

se tenga que esperar a tener el derecho a ascender a cargos superiores mediante

criterios de tipo escalafonario.

Es todavía muy temprano para emitir juicios sobre algo más que las

intenciones del Programa y, ciertamente, sobre sus resultados. El carácter

estructural que parecen tener muchos de los factores que han determinado la

política educativa sugieren que todo apunta a una incremental pero decisiva

estrategia de reforma educativa. El Programa de Modernización Educativa 1988-

94 parece, por lo demás, insertarse en esa lógica. Conviene, sin embargo, reparar

en que hay procesos de política cuyas formas concretas no están del todo claras:

en el caso de la formación y actualización de los maestros no se define cómo ha

de resolverse exactamente el problema de que, quienes van a formar nuevos

docentes, tengan en efecto, nueva preparación y nuevos elementos de

enseñanza.

Como se ha visto en este capítulo, el aparato educativo federal permitió el

crecimiento acelerado del servicio educativo en México durante un periodo en que

los estados y municipios no tenían los recursos ni las estructuras para asumir esta

función que originalmente les había asignado la Constitución de 1917. Sin

embargo, el rápido avance de la SEP trajo consigo problemas asociados. La

burocratización generada por el sistema dificultaba la labor de las escuelas,

mientras la centralización hacía que ésta respondiera preferentemente a objetivos

urbanos y centrales.

El proceso de desconcentración representó un primer intento por resolver esos problemas. La desconcentración aumentó la eficiencia administrativa y devolvió a la SEP el control sobre la planeación de los recursos que necesitaba el sistema y que hasta entonces había estado mediatizada por el control de la información que ejercía el Sindicato, mismo que respondía a sus intereses y necesidades. A pesar de lo anterior, la desconcentración no tocó ni el control de las plazas, ni la organización del personal docente y de las actividades escalafonarias, todo lo cual permaneció bajo las reglas tradicionales.

La descentralización tampoco afectó las áreas anteriores. Si bien lentamente, pretendió llevar al control de los estados la administración de las escuelas. La transferencia de los recursos -en los casos en que se llevó a cabo- se realizó solamente en su administración y bajo una normatividad federal que no permitía realmente las decisiones locales sobre su uso. El nombramiento del administrador de los sistemas estatales y federales se unificó, pero sólo para ser afectado conjuntamente por la SEP y el gobierno del estado. La descentralización acabó enfrentando serios problemas técnicos para poder ser completamente instrumentada y rebasar los límites de la desconcentración.

Las perspectivas de reforma que presenta el Programa para la Modernización Educativa 1989-94 no parecen aclarar si acelera el ritmo de los cambios; en todo caso muestran avances en la desconcentración de la educación tecnológica y normal, pero no señalan mucho sobre la relación SEP-SNTE o sobre la transferencia definitiva de los servicios educativos a los estados.

ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE EL FINANCIAMIENTO DE LA

EDUCACION EN MEXICO

Hemos sugerido la importancia que los orígenes de la política educativa han tenido en el perfil que ésta desarrolló y que a su vez determinó sus posibilidades subsecuentes y el carácter de sus resultados. El énfasis que la política educativa ha tenido en la expansión de la oferta ha precisado en el sistema educativo nacional una estructura burocrática y una lógica de intereses como la que se ha

querido describir en la sección anterior. Es razonable entonces indagar en lo que el financiamiento de la educación pública pueda decirnos sobre la política educativa: si la incidencia de la política educativa en los aspectos cualitativos de la educación no es considerable, cabe preguntar si un mayor presupuesto por sí solo se vería reflejado en dichos aspectos. Para aproximarse a una hipótesis en este sentido vale la pena observar cómo se comportan los recursos públicos asignados

a la administración educativa y a los niveles educativos propiamente dichos, ante cambios en el presupuesto que se destina a la educación en general.

Prácticamente cualquier burocracia tiende a maximizar la cantidad de recursos sobre los cuales tiene control; el caso de la educación no es la excepción por lo que es pertinente apoyar desde el punto de vista del financiamiento, el concepto general de este capítulo, que ha puesto de relieve las determinaciones de un sistema educativo fuertemente orientado a los aspectos cuantitativos del servicio ante la necesidad de atender, ante todo, la demanda de la población más joven del sistema educativo, concentrada en el nivel básico. En ese sentido, sería lógico esperar -de una política educativa no limitada por su estructura burocrática- que los cambios en el presupuesto no tendieran a afectar más a las áreas propiamente académicas del servicio que al sistema administrativo.

Para comenzar, el financiamiento de la educación en México ha sido uno de los renglones más afectados por la crisis económica de los ochenta y por el ajuste en las finanzas públicas que se ha realizado desde 1982 como parte sustantiva de la reforma económica. La caída del gasto en educación se refleja en varios indicadores: si entre 1977 y 1982 se destinaba el 3.3 por ciento del PIB a la educación, para 1984 era el 2.8 por ciento y para finales de la década el porcentaje fue menor al 2 por ciento.

El gasto en educación como porcentaje del gasto público muestra la misma tendencia a la baja: en los setenta el gasto público en educación representaba el 21 por ciento del gasto total, en los ochenta el 15 por ciento y en 1990 sólo el 8 por ciento.

Cabe apuntar que a partir de 1982 el crecimiento del PIB cae a tasas negativas para volver a ser positivo durante 1984 y 1985. Tras una caída negativa más en 1986 el PIB se recupera initerrumpidamente hasta la fecha: la década de los ochenta promedió así un crecimiento del PIB cercano a cero. Como se ha visto, el gasto en educación como porcentaje del PIB y como porcentaje del gasto público ha caído sistemáticamente.

Puede complementarse lo anterior, observando el comportamiento del gasto real en educación entre 1977 y 1989, periodo en que termina una etapa de gasto ascendente, inicia una crisis y se emprende una recuperación. Como puede observarse en la gráfica, el presupuesto educativo aumentó en términos reales hasta 1981 y cayó a su punto más bajo en el periodo en 1987, año a partir del cual

se ha recuperado prácticamente a sus niveles de 1977.

El efecto que la crisis económica ha tenido sobre el financiamiento es evidente si bien los ascensos y las caídas del gasto educativo no permiten concluir por sí mismos las consecuencias correspondientes sobre la política educativa como tal. Por principio es claro que ante disminuciones reales del presupuesto para educación sería más consecuente con la política educativa afectar menos el servicio educativo como tal, que aquellos renglones que inciden sobre procesos administrativos u operativos.

Si bien el monto que representa el financiamiento es uno de los principales obstáculos que enfrenta la educación en México, los criterios con los que la administración pública asigna el gasto federal en educación, así como los criterios que prevalecen en la asignación de los recursos escasos por parte de las propias instituciones de educación pública, se han convertido en dos elementos de consideración para el problema de la educación nacional. Históricamente la asignación del gasto en educación ha reproducido tendencias ineficientes. Es decir, que ante las caídas reales del presupuesto en la educación, los servicios administrativos han expandido su participación en el gasto, en detrimento de niveles educativos en los que todavía existe un exceso de demanda y en los que el servicio educativo que se ofrece es de baja calidad académica.

Para ilustrar lo anterior, en el siguiente cuadro podemos observar el comportamiento, en términos reales, de dos rubros centrales del gasto educativo.

El primero de ellos, llamado educación básica, incluye gastos corrientes y de inversión destinados a sustentar todos los aspectos materiales y humanos que intervienen en ese nivel y que aquí se consideran vitales para hacer referencia al factor académico de la educación. El segundo rubro se conoce como administración y servicios de apoyo e incluye recursos que atienden principalmente las necesidades del aparato administrativo de la SEP. El hecho de que el primer rubro represente de ordinario el mayor porcentaje del gasto total - alrededor del 50 por ciento en promedio- confirma que, como se ha visto en el capítulo, se ha tendido a privilegiar a los intereses burocráticos en detrimento de la formación y de los salarios de los maestros.

Ahora bien, si se localizan los valores de las tasas de crecimiento del gasto destinado a educación básica y del gasto destinado a administración, y se trazan rectas que describan las tendencias de dichos puntos se obtendrá una gráfica como la que se muestra a continuación.

A lo largo del periodo 1977-89, las tasas de crecimiento del gasto en administración dan como resultado una tendencia ascendente -a pesar de las variaciones positivas y negativas- que promedia una tasa de crecimiento positiva de más del 16 por ciento. En cambio las tasas de crecimiento del presupuesto destinado a educación básica promedian una tasa de casi 0 por ciento (-0.06 por ciento) y en consecuencia, determinan una tendencia prácticamente constante como puede verse en la gráfica 3.

Sin embargo, las tasas de crecimiento del gasto no son la única forma de sustentar un argumento acerca de la preponderancia del gasto en administración.

También es posible observar el comportamiento de las variables gasto en administración y gasto en educación básica, como porcentaje del presupuesto educativo. Así se muestra en la siguiente gráfica.

Es posible observar cómo el rubro de educación básica pasó de representar el 56.6 por ciento del gasto total en 1977 a sólo el 42.2 por ciento en 1984; en el mismo año el rubro de administración alcanzó el 16.2 por ciento del gasto total –su punto más alto en términos relativos- en contraste con el 4.8 por ciento que representaba en 1977. Al final del periodo observado la educación básica representa poco más del 45 por ciento del gasto total -aun por debajo de sus niveles de 1977- mientras que los gastos en administración se han más que duplicado respecto a su nivel relativo más bajo.

Podría argumentarse que las variaciones de ambos rubros son producto del ciclo económico (crisis-recuperación) más que de los efectos de la lógica burocrática (en virtud de la cual se tiende a privilegiar el gasto administrativo frente a una mayor eficiencia). Sin embargo, una comparación del comportamiento de las variables, consideradas como porcentaje del gasto educativo total anula el efecto del ciclo económico. Es al menos razonable plantear, como conclusión, que el terreno que la educación básica ha perdido en el presupuesto -sin que ello implique una menor atención de la demanda correspondiente- y el mayor peso relativo de los gastos administrativos no sugieren una mayor eficiencia en el uso de los recursos de que dispone la educación de los primeros niveles escolares.

Habría que agregar que lo anterior límita la posibilidad financiera de aplicar programas de carácter compensatorio, como aquellos que complementan la alimentación de los niños e incrementan la calidad de la educación. Así se ha querido sugerir en el capítulo II.

LA DEFINICION DE UN PROYECTO EDUCATIVO

Hemos podido apuntar el origen del sistema nacional de educación y la lógica que generó en términos de la política educativa y en términos de la estructura y funcionamiento de la SEP. Como hemos podido advertir, detrás de la macrocefalia de funciones y competencias está un añejo antagonismo entre quienes, como funcionarios de la educación, han sentido con creciente urgencia la necesidad de reformar la estructura de la SEP y quienes desde una perspectiva gremial, han pasado de un papel puramente dirigido a la labor docente, a la injerencia en la asignación de recursos educativos desde posiciones administrativas que responden a una racionalidad gremial. Sin discutir por ahora las posibilidades de reformar la SEP puede plantearse de manera suscinta el problema de la política educativa de la siguiente manera: hay una fuerte determinación -que va desde las necesidades de la demanda de la población más joven hasta las inercias centralizadoras y patrimoniales- sobre las necesidades cuantitativas de la política educativa en detrimento de sus posibilidades cualitativas. Por ello puede afirmarse que los recursos del sistema educativo nacional se han asignado ineficientemente y de forma poco académica.

Más allá de los conflictos de interés entre los actores del sistema educativo, cabe preguntarse si se ha desarrollado una verdadera definición de proyecto educativo en México. Esta no resulta una pregunta exagerada si se observa que, al margen de las definiciones que marca la propia Constitución en cuanto a una educación pública, universal y laica, las políticas educativas -sus planes y programas subsecuentes- parecen haber descrito a lo largo de varios sexenios, una multiplicidad de objetivos diversos más que tendencias claras de política. No obstante lo anterior, los libros de texto gratuito buscaron la integración nacional -y, por lo tanto, un factor básico de un proyecto educativo nacional más que una mayor calidad educativa. Ello es un fenómeno que se ha visto debilitado en la medida en que los libros de texto han sido utilizados, en las últimas dos décadas, menos como vehículo de socialización política y de integración nacional, que como instrumentos de sesgo y matiz ideológicos.28 Sólo muy recientemente hemos visto nuevas preocupaciones en la política educativa -calidad, descentralización- que apenas han comenzado a esbozar posibilidades de continuidad en una estrategia que apunte con mayor dirección, a un nuevo horizonte de la educación.

Para Eliseo Mendoza Berrueto -según expresa en su obra Educación y Proyecto Nacional- la educación ha tenido, a partir de la Revolución Mexicana un sentido emancipador desde el punto de vista social y económico y ha contribuido a fortalecer los valores fundamentales de nuestro nacionalismo y de la cultura nacional. Todo ello ha sido posible gracias a que "en sus líneas generales el modelo educativo ha sido uno".29

Dicho modelo educativo se ha sustentado en diversos objetivos fundamentales: "alfabetizar al mayor número de la población; involucrar en el proceso educativo a los sectores marginados tanto rurales como urbanos y, específicamente a los grupos indígenas; ampliar al máximo la educación primaria; extender la educación media y superior, al ritmo de la demanda, sin más límites que el de los recursos disponibles; capacitar para el trabajo industrial y agropecuario; en general, formar en toda su plenitud un mexicano técnicamente capaz, científicamente preparado y moralmente sólido para impulsar el desarrollo de una sociedad cada vez más libre, más justa y solidaria."30

Es posible verificar que diversos autores amén de múltiples documentos oficiales, han postulado líneas generales acerca de un proyecto educativo nacional, muy semejantes a las trazadas por Mendoza Berrueto. Como se ha comentado, el sentido liberal y social de nuestra educación ha sido patente en sus premisas de libertad de conciencia y de igualdad social, respectivamente. Las diversas políticas educativas, a lo largo de cuando menos las seis administraciones posteriores a la de Lázaro Cárdenas -periodo en que la oncepción ideológica de la educación se atempera- reclamaron su inspiración en estos postulados que prácticamente nadie se atrevería a discutir en su sentido esencial.

Sin embargo, la creciente conciencia que en las tres últimas administraciones -contando la presente- se ha tenido, acerca de la centralización y burocratización de la agencia pública y acerca del problema de la calidad, no dejan duda sobre la necesidad de ir más allá de las bases constitucionales de la educación, para enriquecer eficazmente el contenido de los planes y programas educativos en el sentido de buscar las bases de un verdadero y nuevo proyecto educativo. Es decir, parece razonable la búsqueda de un proyecto que no sólo se plantee mejorar la eficiencia de la agencia pública mediante la descentralización sino también de nuevas premisas educacionales sobre la equidad y calidad que el sistema pueda lograr.

La falta de un proyecto nacional de educación más allá de lo que el Artículo 3° Constitucional plantea tiene que ver, no sólo con la reforma de la administración, sino también con un conjunto de soluciones integrales cuyo común denominador ha de ser una mayor definición del trinomio alumno-maestro-escuela y tomando en consideración el mayúsculo desafío que enfrentarán los mexicanos de mañana en el contexto de la globalización económica y la competencia internacional.

No es precisamente la revisión del espíritu constitucional lo que ha de lograr una definición más precisa y eficaz de proyecto educativo. Será la búsqueda de soluciones integrales que no se agoten en la esfera de la administración o de las cuestiones políticas y que accedan a enfrentar los graves problemas de equidad y calidad que padece nuestro sistema. Es razonable plantear, al menos como base para una posible hipótesis de trabajo, que los cambios en los planes y programas que cada administración iba proponiéndose, respondieron fundamentalmente a factores temporales y específicos y a las distintas visiones, que acerca de la cuestión educativa, tenían los distintos Secretarios del ramo o el propio presidente en turno. Ello parece haber sido el caso, al menos hasta que se reconocieron como problemas centrales el bajo rendimiento de alumnos y de maestros (calidad) y la existencia de un problema en la estructura del sistema nacional de educación debido a la hipertrofia de funciones y responsabilidades y en la relación SEP- SNTE.

Presenta: José Rubén Velázquez Vargas